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          淺析政府購買服務目錄管理和活動實施的相關內容

            ■ 黃冬如

          政府購買服務目錄


          一是目錄管理和信息公開原則!掇k法》第十一條規定,政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理,指導性目錄依法予以公開。


          二是目錄分級管理原則!掇k法》第十二條規定“中央和省兩級實行分級管理,財政部和省級財政部門分別制定本級政府購買服務指導性目錄,各部門在本級指導性目錄范圍內編制本部門政府購買服務指導性目錄!必斦2016年正式推進政府購買服務指導性目錄編制管理工作,要求各級各部門將財政預算資金已安排、重點公共服務支出項目、本地區本部門急需且同級財力有保障的公共公益服務項目納入部門指導性目錄事項。


          三是目錄動態性調整原則!掇k法》第十三條規定“有關部門應當根據經濟社會發展實際、政府職能轉變和基本公共服務均等化、標準化的要求,編制、調整指導性目錄”!熬幹、調整指導性目錄應當充分征求相關部門意見,根據實際需要進行專家論證”。


          四是目錄實行“先預算、后購買”原則!掇k法》第十四條規定“納入政府購買服務指導性目錄的服務事項,已安排預算的,可以實施政府購買服務”。辦法表明,首先應根據國家政策、經濟社會發展實際需要等因素確定政府部門的工作重點和部門預算框架,確定政府購買服務項目。其次,確定項目實施方式并編報預算。測算政府購買服務項目所需資金,列入本部門預算建議,報同級財政部門審核。再次,實施政府購買服務。


          購買活動的實施


          政府購買活動的實施主要關注政府購買服務的功能目標、資金、主體、采購方式和程序、績效等內容。


          第一,政府購買服務功能目標!掇k法》第十五條規定,“政府購買服務應當突出公共性和公益性,重點考慮、優先安排與改善民生密切相關,有利于轉變政府職能、提高財政資金績效的項目”這一功能目標。2018年,國家提出建立健全基本公共服務標準體系,完善各級各類基本公共服務標準,構建涵蓋國家、行業、地方和基層服務機構4個層面的基本公共服務標準體系!掇k法》進一步提出,政府購買基本公共服務項目的服務內容、水平、流程等標準要素,應當符合國家基本公共服務標準相關要求。


          第二,政府購買服務資金和主體!掇k法》第十六條規定,“政府購買服務項目所需資金應當在相關部門預算中統籌安排,并與中期財政規劃相銜接,未列入預算的項目不得實施”。同時規定,“購買主體在編報年度部門預算時,應當反映政府購買服務支出情況。政府購買服務支出應當符合預算管理有關規定”!掇k法》第十七條規定,“購買主體應當根據購買內容及市場狀況、相關供應商服務能力和信用狀況等因素,通過公平競爭擇優確定承接主體”。規定對購買主體的主體責任和專業能力提出更高要求,應當充分考慮“服務項目需求、市場環境、供應商資格條件及業績、信用水平等因素”。也對市場化機制提出“公平競爭擇優”的要求!掇k法》第十八條規定,“購買主體向個人購買服務,應當限于確實適宜實施政府購買服務并且由個人承接的情形,不得以政府購買服務名義變相用工”。該條和第六條、第十條第五款聯系密切。第六條規定的“個人”主要是指政府采購法規定的自然人,如為政府提供咨詢服務的咨詢專家,或者參與項目的評審專家等。它與政府購買服務名義變相用工性質上完全不同。


          有的地方和部門以招聘“政府購買服務人員”、“購買崗位”等借政府購買服務的名義用工,一般由政府部門或勞務公司發布招聘公告,通過考試、政審、體檢等程序招聘“政府購買服務(崗位)人員”,相關人員名義上與勞務公司簽訂合同,實際上以勞務派遣方式到政府部門工作。這種以政府購買服務名義變相用工的形式,混淆了政府購買服務、政府以勞務派遣方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規定,容易造成政府人事管理風險,也不利于保護勞動者的合法權益。


          無論是實行編制外聘用、勞務派遣、設置公益性崗位,還是政府購買服務,都需按照相關法律法規政策規范操作。需要聘用編制外人員從事輔助性工作的,如公安部門的警務輔助人員、法院檢察院的書記員等,應當通過符合國家法律法規規定的人員聘用方式實施,不得作為政府購買服務事項;如果想要通過政府購買服務來協助完成某些輔助性工作的,應當嚴格按照政府購買服務現行政策規定實施,不能與編制外人員聘用混為一談。


          第三,政府購買服務方式和程序!掇k法》第十九條規定,“政府購買服務項目采購環節的執行和監督管理,包括集中采購目錄及標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質疑投訴、失信懲戒等,按照政府采購法律、行政法規和相關制度執行”。屬于政府采購法規制范圍內的政府購買服務項目,需要嚴格遵守《政府采購法》、《政府采購法實施條例》的規定。比如,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源等采購方式;遵從采購預算與計劃、采購需求確定、采購文件制作、采購過程實施、采購信息公開、采購成交與中標、采購合同、采購履約與驗收等程序規定。


          第四,政府購買服務績效。政府購買服務績效管理在我國取得一定進展,但還存在諸如績效評價范圍較窄、績效評價質量較低、評價結果應用較弱等問題。它涉及績效制度建設、指標體系建設、指標方法建設、專業力量建設等多方面原因。為提升政府購買服務績效質量和效率,《辦法》第三條、第十五條、第二十條、第二十一條、第二十五條、第二十八條等明確政府購買服務的績效原則、績效依據、績效重點內容及方向、績效評價方式及監督機制等內容。包括政府購買服務應當遵循講求績效原則;應當重點考慮提高財政資金績效的項目;應當開展事前績效評估,定期開展績效評價,探索運用第三方評價評估;應當加強評價結果運用;承接主體應當主動配合績效評價工作等。以期建立健全政府購買服務全過程績效管理機制,全面實施績效管理,著力解決好“買得值”的問題,不斷提高政府購買服務的質量和效益,更好地滿足人民群眾的公共服務需求。


          此外,對于政府購買服務績效應關注以下幾點內容:一是與全面預算管理緊密銜接,實現政府購買服務績效主體、績效資金、績效內容、績效方式和績效監督的全方位;實現政府購買服務事前績效評估、事中績效控制、事后績效評價以及績效評價結果應用的全過程;實現政府購買服務所有項目,所有購買主體、所有承接主體和所有監督部門的全覆蓋。二是要明確政府購買服務績效評價的目標及必要性。即納入的政府購買服務項目是否依據政府、市場和社會的邊界劃分,符合政府購買服務的特征和要求。評估購買的服務是否在公共服務范疇內,是否應納入政府購買服務范圍;政府購買服務項目評價目的是否能實現降低購買服務成本、提高公共服務質量和效率等目標。三是政府購買服務項目績效評價內容要完整。包括購買主體項目立項、預算與計劃、采購實施、項目監管、項目驗收結算等;承接主體的資質、能力及資源配置狀況等;服務實施的項目管理、資金管理、采購管理、驗收管理等;購買服務價格的確定及成本情況;服務的產出和效果情況等。


          (作者單位:廣東財經大學財稅學院)


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