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          “政府購買服務”與“政府采購服務”一詞之差差在哪

           ■ 蔣守華

          《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號,以下簡稱“102號令”)自2020年3月1日起正式施行后,很多預算單位仍對“政府購買服務”和“政府采購服務”概念認識模糊,對102號令第十條的負面清單感到困惑,分不清哪些服務項目屬于102號令的約束對象,哪些服務項目屬于《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)約束的對象。筆者根據實際工作中的理解和應用,對“政府購買服務”和“政府采購服務”進行比較和淺析,意在拋磚引玉,也希望能夠幫助政府采購的經辦人員澄清和解釋上述兩個概念。


          兩者的定義


          “政府購買服務”是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項,按照政府采購方式和程序,交由符合條件的服務供應商承擔,并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。關鍵詞包括,國家機關、職責范圍服務事項、市場化提供。


          關于“政府采購服務”,根據《政府采購法》第二條“本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”的定義,以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第二條“政府采購法第二條所稱服務,包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”的解釋,可將“政府采購服務”定義為,各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務的行為。關鍵詞包括,機關事業團體組織、采購、自身需要服務和社會公共服務。


          兩者的區別


          一方面,購買(采購)主體不同。


          “政府購買服務”的購買主體,僅限于各級國家機關。黨的機關、政協機關、民主黨派機關、承擔行政職能的事業單位和使用行政編制的群團組織機關(以下統稱“國家機關”),可參照102號令購買服務。


          “政府采購服務”的采購主體,涵蓋了所有的國家機關、事業單位和團體組織(以下統稱“預算單位”),即除102號令規定的政府購買主體(國家機關)外,其他事業單位和非行政編制的群團組織也屬于“政府采購服務”的采購主體(采購內容范圍存在差異,將在后面分析)。


          另一方面,購買(采購)服務范圍不同。


          “政府購買服務”的范圍僅限于政府向社會公眾提供的公共服務和政府履職所需輔助性服務。


          政府向社會公眾提供的服務主要是指為增加國民福利和公共事務管理,向特定收益群體和特定管理對象提供的服務,一是以“人”為對象的公共服務,包括文化教育衛生、社會保障救濟、法律援助調解、勞動就業培訓等各行業各領域的公益服務事項;二是以“物”為對象的公共服務,包括公共設施管理、環境生態保護、技術推廣應用等社會事務管理服務事項;咎攸c可以概括為,公共性、公眾性和公益性。


          政府履職所需輔助性服務主要是指國家機關履行某個特定職責時,需要借助社會力量提供輔助性服務。如,法規政策制定的前期調研論證、課題研究和規劃編制的咨詢草擬、展覽展示活動的策劃組織和保障、政策法律宣傳的媒體參與、市場監管活動的檢查檢測等。


          基本特點:一是“政府履職”必須是履行特定的、具體的職責事項,非泛指單位定崗定責所確定的靜態職責,該“履職”具有特定性、動態性、時效性的特點。二是“政府履職”目的是為了促進宏觀經濟發展和社會事務管理,同樣具有外部性和公共性特點,亦屬于政府向社會公眾提供的服務范疇。三是“輔助性服務”必須與“履職”事項緊密相關,并處于從屬地位,不能將與特定“履職”事項不相關的服務(如政府自身需求的服務)當成“政府履職所需輔助性服務”,也不能將“履職”事項(即102號令第十條規定的應當由政府直接履職的事項),全部交給社會力量承擔。


          “政府采購服務”的范圍包括“政府購買服務”(政府向社會公眾提供的公共服務和政府履職所需輔助性服務)和“政府自身需要的服務”兩部分。


          “政府購買服務”的范圍前面已經闡述,不再贅述!罢陨硇枰姆⻊铡,是指為保障單位正常運轉,需要向社會力量采購后勤保障性服務,如單位內部的物業管理、安全保衛、公車租賃、車輛維護、餐廳托管、系統開發與運維、檔案加工與整理等后勤保障性服務;咎攸c包括,具有自身性、內部性、固定性、延續性、周期性(以預算年度為期限)等特點。


          兩者的交叉聯系


          購買(采購)主體的交叉聯系。根據前面的分析可知,雖然“政府采購服務”的采購主體比“政府購買服務”的購買主體寬泛,“政府采購服務”的服務范圍也比“政府購買服務”的范圍廣泛,但并不能得出“政府采購服務”的采購主體(預算單位)可以采購所有服務這一結論,需要根據采購主體(預算單位)的性質和采購內容范圍具體分析。


          “政府購買服務”的購買主體(國家機關),既可采購“政府購買服務”確定的服務(政府向社會公眾提供的公共服務和政府履職所需輔助性服務),也可采購“政府自身需要的服務”,即國家機關可采購《政府采購法》界定的所有服務。


          “政府采購服務”的采購主體(預算單位)分兩種情況。一種情況是,具有購買服務主體資格的預算單位(國家機關),可采購《政府采購法》界定的所有服務;另一種情況是,非國家機關的事業單位和非行政編制的群團組織,只能采購“政府自身需要的服務”。


          服務內容范圍的交叉聯系。主要是“政府履職所屬輔助性服務”與“政府自身需要的服務”存在交叉聯系,如印刷制作、車輛保障、安全保衛、物業保潔、場所租賃等服務,通常情況下屬于“政府自身需要的服務”,但特定情況下屬于“政府履職所屬輔助性服務”,如政府舉辦項目推介展覽活動,需要采購與展覽活動相關的印刷制作、車輛保障、安全保衛、物業保潔,以及活動場地租賃等服務,此種情況下的這些服務應屬于“政府履職所屬輔助性服務”。至于一些事業單位受政府機關指派參與具體的履職活動,本質上屬于配合或協助政府機關開展活動,不具備購買主體身份,不能購買這些輔助性服務。


          對于包含事業單位辦公場所的公益性開放場館,如,圖書館、博物館、文化館、展覽館、體育館等,如何界定這些公益性開放活動的屬性,以及與開放活動相關的物業管理、安全保衛等服務屬性?


          個人觀點,文化場館的開放活動屬于政府機關履職事項(也可定性為政府對外提供的公共服務事項),相關物業管理、安全保衛等服務,屬于“政府履職所需輔助性服務”。至于事業單位具體承擔這些開放活動的管理和服務,屬于法定職責確定的(或受政府機關指派)直接為公益開放活動提供服務。在事業單位自身無法提供物業管理、安全保衛等服務的情況下,需要政府機關以購買服務形式購買社會力量,配合事業單位做好相關活動。事業單位本身不能購買這些輔助性服務。


          將事業單位的管理和服務定性為直接為公共服務事項提供服務,體現了政府購買服務推動事業單位分類改革和轉型發展的方向和內涵,即通過理順事業單位與行政主管部門的關系和去行政化,明確事業單位的公共服務職能,推動有條件的事業單位轉為企業或社會組織,以市場化形式承接政府購買服務。改革過渡期內,可按照“政事分開”“費隨事轉”原則,對具備改革條件的事業單位,由直接安排預算資金,改為購買事業單位服務,以合同方式安排資金支出,從而逐步實現事業單位的市場化改革。


          厘清“政府購買服務”和“政府采購服務”關系,意在防止“政府購買服務”泛化,將不屬于購買服務的事項,如,非政府職責范疇的市場經營、政府直接履職的行政執法、非編制人員的招聘、勞務派遣形式的變相用工、單位內部辦公用房的租用、融資性質的資產租賃、工程建設項目的服務包裝等,當成“政府購買服務”實施,導致政府機關和所屬單位權責不清,養人辦事的同時花錢買服務,浪費財政資金,影響服務質量。以政府購買服務形式進行融資租賃和采購工程,屬于變相的政府舉債行為,極易給財政資金帶來法律風險。


          (作者單位:山東省濰坊市財政局)


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