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          政府購買公共服務“全過程”績效評價探究(下)

          ■ 姜愛華 楊瓊

          構建政府購買公共服務“全過程”績效評價的PDCA循環系統


          基于前文對政府購買公共服務績效評價現有理論和我國政府購買公共服務績效評價改革的現狀分析,筆者以構建全過程預算績效管理鏈條為目標,將績效評價滲透進政府購買公共服務鏈條的每個環節,嘗試搭建完整的政府購買公共服務“全過程”績效評價循環系統,以期真正實現政府購買公共服務的提質增效。


          圖一所示,是筆者設計的政府購買公共服務績效評價邏輯框架圖。從政府購買公共服務績效評價的邏輯起點出發,要解決的基本問題是“誰來評價”“為何評價”“評價什么”“如何評價”“評價運用”“對誰評價”,它們對應在績效評價框架中,評價主體與評價客體的界定可形成獨立要素,作為開展績效評價的重要前提,“為何評價”可轉換為績效目標設定與立項準備評價,“評價什么”則對應項目內容,“如何評價”對應評價程序的開展與評價方式的選擇,“評價運用”對應項目評價結果的公開與應用。本文擬借助PDCA循環形成全過程績效評價鏈條,立項準備導向“目標管理(Plan)”,項目內容導向“績效監控(DO)”,評價程序與方式導向“驗收檢查(Check)”,處理改進導向“結果應用(Act)”,在整個政府購買公共服務項目中形成PDCA績效評價循環過程。


          從“立項準備”到“結果應用”,是覆蓋政府購買公共服務所有環節的一個全過程鏈條,從“目標管理”到“處理改進”,是政府購買公共服務的一次完整績效評價循環,將全過程鏈條嵌入至循環評價系統中,形成績效評價循環系統。在這一循環系統中,既涵蓋了政府購買公共服務的購買環節,也囊括了購買前的一系列立項準備工作和購買后的結果應用問題,且并未將結果應用視為評價工作的終止,而是將好的成果作為下一循環的評價標準,不好的結果與出現的問題作為下一次的績效目標重點去解決。在此基礎上,筆者希望從更高的視角探索開展績效評價的整體環境,因此將制度設計和信息公開情況也作為績效評價的組成要素!叭^程”績效評價PDCA循環系統如圖二所示。


          此外,為構建更加健全的“全過程”績效評價PDCA循環系統,筆者認為以下六個方面有待完善。


          第一,優化評價環境。優化評價環境有利于加強政策引導效應與信息公開力度,對應全過程績效評價PDCA循環系統的外圍環境設置。一是以政策推動實踐,以實踐完善政策。在中央和地方政策的指導下,下一步需要一系列相關實施辦法、管理條例的輔助來進一步催化績效評價的落實,各地也需出臺相關配套措施以及各部門具體實施辦法和方案確保政府購買公共服務績效評價政策的有效落地,避免落實路徑的不通暢導致政策執行出現偏差。二是規范信息公開渠道,深化信息公開內容。還需各地加快建設“政府購買服務信息平臺”并不斷充實平臺內容,將政府購買公共服務項目的績效評價信息也公開在平臺上,既便于統一管理,也方便評價主體通過平臺信息參與監督。三是完善財政部門網站的相關信息,在明確政府購買公共服務具體范圍的基礎上,將政府購買公共服務預算納入當前預算管理格局,強化資金管理。


          第二,引入多元評價主體,開展雙向評價。明確界定評價主體與客體,有利于實現多元主體評價與雙向評價,對應全過程績效評價PDCA循環系統的兩端主客體設置。一是積極引入專家學者、第三方評估機構、行業協會商會、公眾、媒體等多元主體共同參與評價,尤其是研究機構、高校、中介機構等第三方機構,以其獨立性和專業性提高評價結果的客觀性。二是績效評價不只是評價承接主體的服務供給行為,也要對購買主體進行評價,評價購買主體在購買過程中是否進行了充分的需求論證和項目論證,是否嚴格按照購買程序選擇供應商,是否存在尋租,以及項目開展過程中出現的問題是否需要追究購買主體相關責任,各部門之間是否及時有效進行了溝通協調。


          第三,強化目標管理,核定立項信息并制定標準。政府購買公共服務鏈條向立項環節的延伸需要績效評價的及時跟進,有利于檢驗購買行為的必要性與可行性,對應全過程績效評價PDCA循環系統的“P目標管理”環節。一是運用SMART原則評價績效目標設置的合理性和細化程度?冃繕藨婢咝蕦蚝唾|量導向,可應用目標管理中的SMART原則(編者注:SMART原則由管理學專家Peter Drcuker在其著作《管理實踐》一書中提出,S代表Specific專業的、M代表Measurable可衡量的、A代表Attainable可達到的、R代表Relevant相關的、T代表Time-based有時間期限的。)評價績效目標是否是“專業的”“可衡量的”“可達到的”“相關的”“有時間期限的”,在這一過程中也可剔除只注重走流程、湊政績,借政府購買服務名義變相融資的項目,同時,績效目標也可作為項目跟蹤評價和事后評價的重要判斷依據。二是評價項目的必要性與可行性。通過立項論證評價某項服務是否符合公眾需求,由社會組織供給是否更有效率,防止通過政府購買公共服務推卸政府職責,反而多耗費了人力財力。三是評價決策程序的科學性與有效性。保證招投標過程的合法合規、公開公正,嚴格社會組織準入門檻,做好資質審查,摸清組織機構設置、人員配置和分工情況,檢查合同內容是否明確、公正。四是依據預算編制同步設計評價指標體系。指標體系應全面完整,對政府購買公共服務的效率和質量都設置細致的指標進行評價,多采用量化指標客觀衡量績效,尤其要增加服務質量和滿意度評價指標的權重。五是制定明確具體的項目驗收標準和評價標準。依據績效目標,制定中期驗收標準和結項驗收標準,保證績效目標的有序實施與完成。


          第四,實施績效監控,全方位評價購買過程。加強績效監控,有利于及時發現并解決問題,對應全過程績效評價PDCA循環系統的“D績效監控”環節。一是跟進項目實施,監督預算執行效率。檢查項目進度,在項目進度出現遲緩時,及時找出問題,分析原因,把不能及時解決的問題記錄下來放至結果應用環節處理。相關部門及時跟進預算執行情況和財務情況,檢查資金撥付與使用效率,對資金使用是否合規、融資現狀是否存在隱患等加以評價。二是檢查合同履約情況,評價各主體履責是否到位。檢查項目實施是否符合合同規定,評價政府及相關職能部門在購買過程中的行政效率、驗收力度、問題處理效率、部門間溝通與協調能力等。三是著重評價服務質量,多渠道了解公眾滿意度。按照績效目標和驗收標準衡量服務質量,通過評價指標體系進行打分與量化,并拓寬公眾參與渠道,了解公眾對服務的滿意度。


          第五,完善評價程序,運用多種評價方式衡量績效。評價程序的完善和評價方式的多樣化有助于評價結果走向全面與客觀,對應全過程績效評價PDCA循環系統的“C驗收檢查”環節。完善評價程序,既是對項目進行全過程評價,也是實現評價程序的全過程。一是事前評價、事中評價與事后評價相連結。通過評價程序有效銜接防止購買過程產生信息不對稱,每一階段的評價結果都可作為下一階段績效評價的參考,對于容易產生問題的環節重點反復評價。二是定期檢查與隨機抽查相結合。建立定期檢查制度,同時結合隨機抽查方式,不定期檢查績效目標完成情況。三是中期驗收與結項驗收相聯系。嚴格按照驗收評價標準進行中期驗收并形成書面報告,在結項驗收時,結合中期驗收報告的評價結果,對項目的整體成果進行驗收,評價中期驗收的結果應用情況,并對整體結果提出相關整改要求。拓展評價方式方面,一是擴大第三方評價范圍,積極采用專家和第三方機構評價機制,第三方機構對出具的評價結果真實性負責,同時,重視人大代表、政協委員、社會公眾等的評價結果,讓社會監督發揮實質作用。二是優化評價指標體系,各地應根據政策要求和地方實際情況設置具備實際意義的評價指標體系,多使用一些量化指標,使用專業的統計方法和評價模型衡量績效。三是依據購買與評價鏈條的時間序列,設立動態追蹤與監控機制,結合中期驗收和不定期抽查的評價方式,實時監督與評價購買行為,及時發現問題解決問題。


          第六,加強結果應用,落實評價意見與建議。加強評價結果應用,有利于改進政府購買公共服務績效,對應全過程績效評價PDCA循環系統的“A結果應用”環節。一是做好項目總結與結項存檔工作,及時公開項目信息與評價結果,接受社會監督。二是建立激勵相容機制,使社會組織有動力不斷加強自身建設,提升服務品質,在后期招投標中也更易中標,從而形成一個螺旋式上升的良性循環,實現提高供給效率、提升服務質量、培育社會組織的三重目標。三是對于評價結果提出的改進建議及整改要求,相關部門也在一段時間內進行整改檢查。四是運用評價結果總結購買過程中未解決的舊問題,識別當時未發現的新問題,通過問責機制逐級追究主體責任,將未解決的問題投入下一次績效評價循環,在下一次評價中作為主要的績效目標加以解決。


          未來完善政府購買公共服務績效評價的總體建議


          近年來,政府購買公共服務規?焖倥噬。從2018年我國政府采購規模中服務類采購規模35.7%的年增長率以及公共服務52.8%的占比可以看出,服務類采購規模的大幅增長。但規模增長的同時未來我國各級政府還需對政府購買公共服務績效評價及時跟進和完善。首先是樹立績效意識,強化績效管理理念。已經建立的財政支出績效評價框架與正在全面實施的預算績效管理是建立現代財政制度、提高政府治理效能的重要導向,必須樹立和強化政府與社會組織的績效意識,將績效管理理念滲入到政府購買公共服務的全過程中來。其次是為政府購買公共服務的績效評價工作創造一個良好的環境。制度建設與政策效應的推動、健全的信息公開機制既是績效評價有效開展的基本前提,也是完善政府購買公共服務制度的重要舉措。再其次是完善政府購買與評價鏈條。按照PDCA循環開展績效評價鏈條,強化績效約束,在不斷地循環評價中推進政府購買公共服務制度發展。最后是重視評價結果的反饋與應用。評價結果的有效應用是提升政府治理能力、節約財政資金的重要手段,應讓評價結果真正發揮其實質性作用,積極推動社會的可持續發展。


          (作者單位:中央財經大學)


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