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          政府購買公共服務“全過程”績效評價探究(上)

          ■ 姜愛華 楊瓊

          全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革的重要內容,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。在全面實施預算績效管理的背景下,繼續推進并完善政府購買公共服務績效評價是優化財政資源配置、提高財政資金使用效益、硬化預算與責任約束以及提升國家治理效能的重要舉措之一。自1996年我國政府購買公共服務開創至今,經過各地不斷地實踐與發展完善,我國政府購買公共服務“全過程”績效評價改革取得了一些成就,但在評價程序、內容、方式和結果應用等方面仍需改進。


          因此,本文嘗試將PDCA循環引入政府購買公共服務績效評價,從政府購買公共服務基本邏輯出發,構建購買與評價閉環管理鏈條,實現提高公共服務供給效率和質量的同時,提升公眾滿意度,推動形成更加完整的政府購買公共服務全過程績效評價循環系統。


          政府購買公共服務績效目前的理論研究成果


          自新公共管理運動興起以來,國外學者對公共服務市場化、民營化問題給予了高度關注,繼而對政府購買公共服務的績效問題也做了不少研究。


          一部分學者著重研究了政府購買公共服務績效評價所需的相關理論、制度與評價模式。如,意大利卡塔尼亞大學教授Alessandro Ancarani提出,政府購買公共服務績效評價不應再將以質量和資金使用效率為考核重心,重心轉移到消費者即服務受益者一方對服務的感受上。又如,在以往的評價模式中,“降低成本,提高效率”是政府購買公共服務最重要的衡量依據,但美國波特蘭州立大學馬克·哈特菲爾德政府學院公共管理學教授Philip J.Cooper否認了這一觀點,他認為政府購買公共服務的“有效性”“公平性”以及政府的經濟投入和整個購買服務對社會責任的承擔程度等才是政府購買公共服務績效評價的關鍵。


          還有學者對績效指標評價體系構建進行研究,英國公共部門平衡計分卡研究中心主任、謝菲爾德商學院客座講師Moullin Max提出了衡量政府購買公共服務質量的六個指標:公平、服務可近性、需求的適宜性、效率、社會認可以及有效性。


          還有一部分學者專注于方法論和實證分析,建立并改進了評價方法和模型。如,數據包絡分析法在政府購買公共服務績效評價的不少文獻中受到了廣泛運用。又如,哈弗商學院教授Robert S.Kaplan和衡計分卡協會的創始人David P.Norton發明的績效管理模型即平衡計分卡已被廣泛運用在美國、澳大利亞、新加坡等國的政府績效評價之中。美國邁阿密大學市場營銷學教授A.Parasuraman、美國北卡羅來納大學商學院教授Valarie Zeithaml和美國德州農工大學營銷學教授Lenonard L.Berry將“顧客滿意度”作為績效評價的重要維度之一,總結出衡量服務質量與滿意度的十個重要因素,構建了SERVQUAL服務質量衡量體系。


          此外,我國學者也對政府購買公共服務績效做了一些理論性的研究。筆者在中國知網檢索數據,從中國引文數據庫的數據來看,搜索到關鍵詞為“政府購買服務績效”的文獻共513篇,以期刊文獻為主,其中核心期刊174篇。中文社會科學引文索引收錄刊121篇,中國科學引文數據庫收錄刊5篇。從年份來看,2010年起相關研究增長趨勢明顯加大,2016年達到頂峰,共有文獻136篇,可見這一領域越來越引起學者的重視。我國一部分學者在研究相關理論、制度與評價模式時,更傾向從“為什么評價”“誰來評價”“評價什么”“如何評價”等基本邏輯來展開研究。山東大學政治學與公共管理學院教授黃春蕾認為,績效評估主體的不同將會給評估結果帶來極大差異,必須實現多元主體參與評估以及對多元主體自身進行評估。上海交通大學國際與公共事務學院教授徐家良提出,政府購買服務績效評估應包含需求評估、過程評估與結果評估的整體評價體系。北京聯合大學人大研究所崔英楠講師提出,我國政府購買公共服務績效評價應制定績效考核評價制度,并設立專門監督檢查機構,將政府、社會組織、服務對象、第三方評估機構等均納入績效考核評估主體。在績效評價指標體系構建方面,國內學者對指標體系的內容、原則、權重、算法等都有所研究,如南京市審計局的張璇基于平衡計分卡理念設計了政府購買公共服務績效審計評價體系,用來衡量政策執行績效、資金使用績效、服務管理績效和社會績效。在評價方法、模型方面,國內學者更多是參考國外已有方法與理論模型,再運用國內數據加以實證分析。如,清華大學公共管理學院的王春婷基于政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度,建構了政府購買公共服務績效概念模型。蘭州大學教授包國憲以SERVQUAL模型為參考,構建了包含有形性、可靠性、響應性、信任感和人性化五個維度的政府購買居家養老服務質量評價模型。


          綜合以上研究成果,可以看出國內外學者對政府購買公共服務績效問題的研究兼具廣度與深度,國外學者傾向于針對績效評價的某一方面展開深入研究,注重評價的價值取向和衡量維度的確定,評價方法與模型的設計比較成熟,不少成果已經得到了實踐的認可及應用。國內學者更多關注評價的必要性與覆蓋性,注重從理論角度建構評價體系。同時,國內研究呈現出分散化特點,從全過程與全鏈條視角研究政府購買公共服務績效評價的成果不多。因此,本文立足于“全過程”視角,從績效目標管理到績效運行監控,再到結果驗收檢查,最后實施處理改進,實現內容的全覆蓋以及過程的全程化,形成績效評價PDCA循環系統,推進政府購買公共服務的完善與深化。


          推進政府購買公共服務“全過程”績效評價改革的現狀


          自2013年國務院辦公廳發布指導意見推進政府購買服務以來,我國政府購買公共服務改革取得長足進展。受此改革的影響,我國服務類采購的規模呈現快速上漲趨勢,2018年我國服務類采購規模為12081.9億元,比上年增長35.7%,其中政府向社會公眾提供的公共服務規模為6376.4億元,占服務類規模的52.8%。然而,如此之大規模的政府購買公共服務是否滿足了公眾需求,提升了服務質量和公眾滿意度,是否真正推動了財政資金的提質增效,還需要通過政府購買公共服務績效評價進行具體衡量。從現實看,我國政府購買公共服務績效評價工作取得了一定的成效,但仍然存在亟須改進之處。


          首先在績效評價環境方面,政策雖逐步健全但執行尚需加強;信息公開基礎雖基本建立但規范性欠缺。


          從政策環境來看,2013年至今,中央和地方主要圍繞政府購買公共服務績效評價辦法和第三方評價機制作出具體的制度安排,制度的約束與指導作用逐漸發力,但在執行層面還有待進一步加強。我國有關政府購買公共服務的正式文件起源于2013年的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,其中對政府購買服務的績效評價做了相關規定。2015年開始,不少地方以工作文件和通知公告的形式單獨對政府購買服務績效評價工作做了相關規定與指導。2015年11月10日,北京市財政局發布《關于推進市級政府購買服務項目績效評價管理工作的通知》,最早布局政府購買公共服務績效評價工作;同年12月17日,天津市財政局印發《天津市市級政府向社會力量購買服務監督檢查和績效評價管理暫行辦法》,明確了嚴格的績效評價程序;2017年3月9日,河南省財政廳印發《河南省政府購買服務績效評價暫行辦法》,以加強政府購買服務的管理;2018年10月15日,江蘇省財政廳、民政廳印發《江蘇省政府向社會組織購買服務績效評價辦法》的通知,對政府購買服務績效評價的內容、程序、結果及應用等做出了詳細規定。2018年7月30日財政部正式發布《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》,強調要明確相關主體責任,積極推進政府購買服務第三方績效評價工作,一些地方也在該文件的基礎上陸續出臺了地方文件。河北省財政廳早在2015年1月20日就印發了《向第三方購買省級財政支出績效評價服務管理暫行辦法》的通知,規范向第三方購買省級財政支出績效評價服務行為。隨后,寧夏自治區財政廳、云南省財政廳、貴州省財政廳也發布了相關辦法和通知來部署第三方評價工作的實施。進入2019年,遼寧省財政廳和浙江省財政廳也出臺了相關文件,可以看出已有不少地方從政策層面明確了深化政府購買服務第三方績效評價工作。從中央到地方,越來越重視政府購買公共服務的績效評價工作,但還可以明顯看到,中央層面有關政府購買服務績效評價的文件主要是有關第三方評價的規定,而且第三方評價機制缺乏相配套的管理辦法或實施條例來指導地方開展績效評價工作,響應相關文件的地方數量較少,多地還未從政策規章層面強調政府購買公共服務的績效評價工作,已有政策規章也存在不全面、不細致等問題。


          從信息公開情況來看,圍繞政府購買服務信息平臺的建設布局,從中央到地方都對政府購買公共服務績效評價的信息公開進行了廣泛探索,取得一些成效的同時,信息公開依然還有很長的路要走。


          2017年11月財政部發布《關于政府購買服務信息平臺運行管理有關問題的通知》,要求各省級政府購買服務管理部門建設當地“政府購買服務信息平臺”,以加強政府與社會、中央與地方和部門之間的信息溝通和工作交流。筆者對31個省級部門和5個計劃單列市、1個兵團的政府采購網站和財政廳網站相關購買服務信息和平臺建設情況進行了整理匯總,截止到2018年8月,已有24個地區(含計劃單列市、新疆兵團)建立了政府購買服務信息平臺 。除信息平臺外,有些地區財政廳、財政局網站設有政府購買服務專欄,主要公開相關政策法規與一些購買項目開展情況。筆者統計發現,全國共有9個地區在財政廳/財政局網站設置了政府購買服務專欄,其中,未完成平臺建設的17個地區中,有5個地區在財政廳網站設有政府購買服務專欄,還有兩個地區在政府采購網站設有政府購買服務專欄。所有專欄的信息質量參差不齊,湖南省專欄信息最完整全面。很多既沒有信息平臺也沒有設立專欄的地區,政府購買相關信息分散在相關網站的不同版塊里。


          就政府購買公共服務績效評價的信息公開情況而言,一些地區版塊設置明顯不符合財政部平臺建設要求,存在欄目設置不全、內容缺失、平臺入口難找等問題,絕大部分信息平臺的主要欄目缺乏財政數據、績效評價、監督檢查、意見反饋等重要內容,部分地方政府購買服務相關信息主要設置在財政廳或財政局網站,并未重視購買服務信息平臺的建設。目前明顯設置績效管理版塊的僅有上海市政府購買服務信息平臺,此外還在天津和北京兩地相關網站上有看到少數績效評價的信息。另外,政府購買服務預算還未完全實現單列,到2018年年底,僅有北京市、天津市和福建省在2018年部門政府采購預算中公開了政府購買服務預算金額,其余省份均未單獨公開預算數據。


          其次績效評價程序方面完整性有待加強。在地方探索中,政府購買公共服務績效評價程序逐步走向完善,不少地方要求建立包含評價主體、績效目標、評價方案和結果應用的評價程序。如,上海市在其購買服務信息平臺公布的績效評價項目中,評價程序體現為:項目基本信息(購買主體、承接主體、預算)、績效目標、評價信息(評價主體、評價方式、評價結論)、主要績效情況四部分,績效結果主要反映預算執行情況、效果體現、項目完成情況、主要問題、改進措施等方面。盡管如此,就筆者調查了解在政府購買服務績效評價的具體運行時,大部分地區評價程序不夠充分的問題依然突出,并主要體現在以下幾個方面。一是缺乏事前評價,評價程序主要評價購買過程,缺乏項目實施前的立項和決策評價,對結果應用的評價也較少;二是績效目標設置不夠細化,缺乏評價標準,一些項目事中評價沒有明確成文的標準,現場核查力度弱,甚至無相應評價記錄或書面報告,評價結果流于形式;三是對服務滿意度的重視程度不夠,服務滿意度賦權重較;四是事后評價工作缺乏具體驗收標準,結果應用不強,有些項目在驗收環節也缺乏具體的明文標準,評價結果實際應用范圍與政策要求存在差距。


          再其次是評價主客體的參與程度有帶提升。各地方在工作文件中都明確了由購買主體、財政部門或預算主管部門、服務對象、專家和第三方機構等組成的多元主體綜合評價機制,并依據購買項目的預算金額大小或重要程度分層次組建評價小組。但在具體實踐中,多數項目的評價主體為預算主管單位,采用自評方式進行打分,部分項目也引入了第三方機構評價。服務對象作為重要的評價主體之一,主要以問卷調查和走訪的形式參與了服務滿意度評價,評價客體主要是承接主體。如,北京市已在預算績效管理中推行了事前評估和事中績效跟蹤的做法,邀請多元社會主體開展“參與式預算”,取得了良好效果。


          但在更多項目具體的績效評價過程中,大部分政府購買公共服務項目評價主體還是以政府部門為主,客體僅僅為承接主體,第三方評價參與度不足。首先,評價主體依然由預算主管部門和購買主體組成,第三方參與評價的項目較少,多數項目由預算主管部門通過自評打分完成,容易造成評價結果主觀性強、總結不全面的問題,未建立起多元主體綜合評價機制。其次,評價客體單一表現為缺乏對購買主體和服務對象的評價,主要針對提供服務的承接主體合同履行與預算執行、服務完成情況等開展評價,沒有對購買主體的需求論證、供應商選擇、監督檢查等工作進行績效評價。


          最后是評價結果的應強化落實到位。多個地方政府提出,績效結果一是應作為財政安排預算、編制項目預算、結算經費、信用評級的重要依據;二是應在信息公開的要求下在相關平臺公開購買信息和評價報告以便接受社會監督;三是依據承接主體所得到的評價得分和等級劃分判定是否獲得承接購買服務的優先資格。一些地方已經開始將項目結果和評價結果向社會公布,接受社會監督,對項目評價制定績效得分和績效等級。此外,評價結果的應用主要體現在一些地方將評價結果與預算安排相結合,一些地方在公開的績效評價報告和結果中也提出了整改建議與措施,并反饋給承接主體。


          盡管在制度規章層面多地都在強調評價結果的應用,但實踐中落實情況卻不盡如人意,評價結果沒有統一的結果反饋形式與監督渠道,極少部分地方公開了績效評價結果,對結果應用的披露更是少之又少,評價結果應用也多是一些表述不明確的文字總結。在已有的對購買公共服務評價結果的公開中,預算執行情況還未完全應用于下一年度政府購買公共服務預算安排,評價結果中無法看出交由第三方提供是否帶來了效率和質量的雙重提升。在國家社會管理局對社會組織的評級中,還未將社會組織承接購買服務的能力作為評估指標。


          (作者單位:中央財經大學)


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